Реформа антикорупційної системи розпочалася у 2011 році із створенням Президентом України Національного антикорупційного комітету та подальшого прийняття низки законодавчих актів, серед яких ключовим є Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції». У практичній площині основні напрямки державної антикорупційної політики закріплені у Національній антикорупційній стратегії на 2011 – 2015 роки, схваленій Указом Президента України від 21 жовтня 2011 року № 1001. Форми та методи реалізації Стратегії визначені у Державній програмі щодо запобігання і протидії корупції на вказаний період, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2011 року № 1240.
Статтею 3 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» визначено такі основні принципи запобігання і протидії корупції:
верховенства права;
законності;
комплексного здійснення правових, політичних, соціально-економічних, інформаційних та інших заходів;
пріоритетності запобіжних заходів;
невідворотності відповідальності за вчинення корупційних правопорушень;
відкритості та прозорості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
участі громадськості у заходах щодо запобігання і протидії корупції, державного захисту осіб, які надають допомогу у здійсненні таких заходів;
забезпечення відновлення порушених прав і законних інтересів, відшкодування збитків, шкоди, завданої корупційним правопорушенням.
Із вказаного переліку випливає, що саме запобігання корупції через низку встановлених законодавством механізмів, у тому числі в активній співпраці із громадськістю, є пріоритетним підходом у питанні подолання корупції.
14 жовтня 2014 року прийнято Закон України «Про запобігання корупції», на підставі якого втратив чинність Закон України від 07 квітня 2011 року, окрім положень щодо фінансового контролю, які втрачають чинність з початком роботи системи подання та оприлюднення відповідно до Закону від 14 жовтня 2014 декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
ТЕРМІНОЛОГІЯ
Корупція.
Законодавчий підхід до визначення поняття корупції практично не змінився. В розумінні попереднього Закону під корупцією розуміливикористання особою, яка є суб’єктом корупційного правопорушення наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей з метою:
· одержання неправомірної вигоди, або;
· прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе або інших осіб;
або обіцянка/пропозиція чи надання особі, яка має відповідні повноваження або на її вимогу іншій фізичній або юридичній особі неправомірної вигоди або обіцянки такої вигоди з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй повноважень та пов’язаних із цим можливостей.
В новому Законі зберігся цей підхід до визначення поняття корупція, за винятком того, що додано конструкцію «або прийняття такої вигоди», яку розмістили після слів «…наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди, або прийняття такої вигоди (див. підкреслений текст у вищевикладеному абзаці).
Це власне єдина зміна у законодавчому визначенні корупції.
Корупційне правопорушення.
У обох законах корупційне правопорушення визначають як діяння, яке:
- містить ознаки корупції;
- вчинене особою, яка є суб’єктом корупційного правопорушення;
- за таке діяння законом передбачено кримінальну, дисциплінарну, цивільно-правову відповідальність.
Проте мають місце і розбіжності. В старому Законі зазначалося, що корупційне правопорушення це умисне діяння, тобто згідно попереднього Закону корупційне правопорушення могло бути вчинене лише у формі умислу, в прямому або непрямому його виді. Новий Закон зазначає, що корупційне правопорушення – це діяння, значить відтепер корупційне правопорушення може бути вчинене і у формі необережності, видами якої є самовпевненість та недбалість.
Згідно старого Закону діяння, яке містить ознаки корупції, вважалося корупційним, якщо за нього законом передбачено кримінальну, адміністративну, цивільно-правову, дисциплінарну відповідальність. Новий Закон виділяє тільки кримінальну, дисциплінарну та цивільно-правову відповідальність (стаття 2 нового Закону, де дається визначення корупційного правопорушення). Однак у статті 65 нового Закону вказується, що за корупційні правопорушення особи притягаються до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності.
Окрім цього в новому Законі введено термін «правопорушення пов’язане з корупцією» чого не було в старому Законі. Правопорушення пов’язане з корупцією – це діяння, яке НЕ містить ознак корупції, але порушує встановлені новим Законом вимоги, заборони та обмеження, вчинене особою уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за яке законом встановлено кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність.
Неправомірна вигода.
Новий Закон дещо доповнює даний термін. У обох законах неправомірна вигода визначається як: грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, які обіцяють, пропонують, надають або одержують без законних на те підстав.
Проте у новому Законі до даного терміну, одразу після слів нематеріальні активи додано слова будь-які інші вигоди нематеріального чи не грошового характеру.
Близькі особи.
Старий Закон виділяв перелік осіб, які є близькими, це зокрема: чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, рідний брат, рідна сестра, дід, баба, прадід, прабаба, внук, внучка, правнук, правнучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, особа, яка перебуває під опікою або піклуванням. Новий Закон даний перелік доповнює такими категоріями як: зять, невістка, тесть, теща, свекор, свекруха. Окрім того в новому Законі зазначено, що особи з цього переліку є близькими особами для особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування не залежно від того чи спільно проживають з нею, в той час як старий Закон просто наводив даний перелік.
Обидва закони до категорії близьких осіб відносять також тих осіб, які спільно проживають, пов’язані спільним побутом і мають взаємні права та обов’язки із суб’єктом уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі. Однак новий Закон виключає з цієї категорії тих осіб, які спільно проживають, але їх взаємні права та обов’язки з суб’єктом уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування не мають характеру сімейних.
Безпосереднє (Пряме) підпорядкування.
Старий Закон містив термін «Безпосереднє підпорядкування», який означав - відносини прямої організаційної або правової залежності підлеглої особи від її керівника, в тому числі через вирішення (участь у вирішенні) питань прийняття на роботу, звільнення з роботи, застосування заохочень, дисциплінарних стягнень, надання вказівок, доручень, контролю за їх виконанням.
Новий Закон містить термін «Пряме підпорядкування», який однак має те ж саме визначення, яке давалося безпосередньому підпорядкуванню у старому Законі.
Члени сім’ї.
В обох законах законодавцем застосовано однаковий підхід до визначення терміну «Члени сім’ї», за одним винятком. Старий Закон відносить до членів сім’ї осіб, які перебувають у шлюбі, а також їхніх дітей, в тому числі повнолітніх, батьків, осіб, які перебувають під опікою і піклуванням, інших осіб, які спільно проживають, пов'язаних спільним побутом, мають взаємні права та обов'язки, у тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі. В новому Законі таке ж саме визначення, за винятком того, що не відносяться до членів сім’ї особи, які спільно проживають, пов’язані спільним побутом, мають взаємні права та обов’язки (крім осіб, взаємні права та обов’язки, яких не мають характеру взаємних).
Уповноважені підрозділи/Спеціальні суб’єкти.
Старий Закон передбачав діяльність уповноважених підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції, які утворюються (визначаються) в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, їх апаратах, органах місцевого самоврядування та юридичних особах публічного права за рішенням керівника органу або юридичної особи публічного права в порядку, визначеному законодавством.
Новий Закон передбачає діяльність спеціальних суб’єктів у сфері протидії корупції, до яких відносить: органи прокуратури, органи внутрішніх справ України, Національне антикорупційне бюро України, Національне агентство з питань запобігання корупції.
СУБ’ЄКТИ КОРУПЦІЙНИХ ПРАВОПОРУШЕНЬ
або
СУБ’ЄКТИ НА ЯКИХ ПОШИРЮЄТЬСЯ ДІЯ ЗАКОНУ
В обох законах використано підхід поділу суб’єктів, на яких поширюється дія відповідного Закону, на декілька умовних груп. Це зокрема:
1. особи уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (в обох законах);
2. особи, які задля цілей Закону прирівнюються до осіб уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (в обох законах);
3. особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або спеціально уповноважені на виконання таких обов'язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми (в обох законах), однак новим Законом до цієї групи осіб додано також інші осіб, які не є службовими особами та які виконують роботу або надають послуги відповідно до договору з підприємством, установою, організацією, - у випадках, передбачених цим Законом;
Старий Закон до суб’єктів корупційних правопорушень відносив також:
· посадових осіб та працівників юридичних осіб - у разі одержання ними неправомірної вигоди, або одержання від них особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або прирівняними до них особами, або за участю цих осіб іншими особами неправомірної вигоди;
· будь-які інші фізичні особи - у разі одержання від них всіма іншими вищезазначеними особами (передбаченими старим Законом) особами, або за участю цих осіб іншими особами неправомірної вигоди.
Новий Закон дві останні категорії до суб’єктів корупційних правопорушень не відносить.
Особи уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
До цієї групи відноситься значний перелік посадових осіб. Слід зазначити, що в обох законах він майже однаковий, за деякими винятками. До цієї групи осіб відносяться зокрема вищі посадові особи держави, такі як Президент, Голова Верховної Ради, Прем’єр-міністр. Сюди входять і народні депутати, депутати місцевих рад, державні службовці тощо. З повним переліком осіб уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування можна ознайомитися у частині 1 статті 3 Закону України «Про запобігання корупції», у старому Законі – частина 1 статті 4.
Новий Закон, на відміну від Старого, до переліку осіб уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування відносить такі категорії осіб як: сільські, селищні та міські голови; посадові та службові особи державної лісової охорони, державної охорони природно-заповідного фонду, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної та податкової політики та державної політики у сфері митної справи; члени Національного агентства з питань запобігання корупції.
Особи, які прирівнюються до осіб уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Обидва закони до цієї групи осіб відносять всіх інших посадових осіб юридичних осіб публічного права, які не зазначені як посадові особи уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Також, обидва закони відносять до цієї групи осіб, які не є державними службовцями чи посадовими особами органів місцевого самоврядування, але які надають публічні послуги (аудитори, нотаріуси, оцінювачі, а також експерти, арбітражні керуючі, незалежні посередники, члени трудового арбітражу, третейські судді під час виконання ними цих функцій, інші особи в установлених законом випадках).
Старий Закон, на відміну від нового до цієї групи відносив також посадових осіб іноземних держав (особи, які обіймають посади в законодавчому, виконавчому або судовому органі іноземної держави, в тому числі присяжні засідателі, інші особи, які здійснюють функції держави для іноземної держави, зокрема для державного органу або державного підприємства), а також іноземних третейських суддів, осіб, які уповноважені вирішувати цивільні, комерційні або трудові спори в іноземних державах у порядку, альтернативному до судового;посадових осіб міжнародних організацій (працівники міжнародної організації чи будь-які інші особи, уповноважені такою організацією діяти від її імені), а також членів міжнародних парламентських асамблей, учасником яких є Україна, та суддів і посадових осіб міжнародних судів.
АНТИКОРУПЦІЙНІ МЕХАНІЗМИ
Старий закон містив розділ ІІ Заходи, спрямовані на запобігання і протидію корупції. Новий закон містить розділ IV Запобігання корупційним та пов’язаним з корупцією правопорушенням, який подібно до розділу ІІ старого закону містить відповідні заходи.
Старий закон передбачав такі заходи, спрямовані на запобігання та протидію корупції:
· обмеження щодо використання службового становища;
· обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності;
· обмеження щодо одержання дарунків (пожертв);
· обмеження щодо роботи близьких осіб;
· обмеження щодо осіб, які звільнилися з посад або припинили діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування;
· спеціальна перевірка щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;
· фінансовий контроль;
· кодекси поведінки;
· урегулювання конфлікту інтересів;
· запобігання корупції у діяльності юридичних осіб;
· антикорупційна експертиза нормативно-правових актів;
· вимоги щодо прозорості інформації;
· заборона на одержання послуг і майна органами державної влади та органами місцевого самоврядування;
· застосування до юридичних осіб заходів кримінально-правового характеру;
Розділ IV нового закону передбачає, що запобігання корупції буде здійснюватись шляхом:
· обмеження щодо використання службових повноважень чи свого становища;
· обмеження щодо одержання подарунків;
· запобігання одержанню неправомірної вигоди або подарунка та поводження з ними;
· обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності;
· обмеження після припинення діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування;
· обмеження спільної роботи близьких осіб.
Окрім цього, окремими розділами нового закону передбачено:
· запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (розділ V);
· правила етичної поведінки (розділ VІ);
· фінансовий контроль (розділ VІІ);
· захист викривачів (VІІІ);
· заборона на одержання пільг, послуг і майна органами державної влади та органами місцевого самоврядування (розділ ІХ);
· антикорупційна експертиза (розділ ІХ);
· спеціальна перевірка (розділ ІХ);
· вимоги щодо прозорості та доступу до інформації (розділ ІХ);
· запобігання корупції у діяльності юридичних осіб (розділ Х).
а) використання службового становища та службових повноважень
В старому законі містилася стаття 6 Обмеження щодо використання службового становища, згідно якої особам уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняним до них особам, а також особам які постійно або тимчасово обіймають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або спеціально уповноважені на виконання таких обов'язків у юридичних особах приватного права забороняється використовувати свої службові повноваження та пов'язані з цим можливості з метою одержання неправомірної вигоди або у зв'язку з прийняттям обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб, у тому числі:
1) неправомірно сприяти фізичним або юридичним особам у здійсненні ними господарської діяльності, одержанні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів, пільг, укладанні контрактів (у тому числі на закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти);
2) неправомірно сприяти призначенню на посаду особи;
3) неправомірно втручатися в діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування або посадових осіб;
4) неправомірно надавати перевагу фізичним або юридичним особам у зв'язку з підготовкою проектів, виданням нормативно-правових актів та прийняттям рішень, затвердженням (погодженням) висновків.
Новий закон містить статтю 22 Обмеження щодо використання службових повноважень чи свого становища згідно якої, суб’єктам на яких поширюється дія цього закону забороняється використовувати свої службові повноваження або своє становище та пов’язані з цим можливості з метою одержання неправомірної вигоди для себе чи інших осіб, у тому числі використовувати будь-яке державне чи комунальне майно або кошти в приватних інтересах.
Як бачимо старий закон наводив детальний перелік випадків, які вважаються зловживанням службових повноважень, в той час як новий закон просто забороняє використовувати свої службові повноваження або становище, видається, що за такого підходу, більшу кількість випадків може бути кваліфіковано як зловживання службовими повноваженнями чи службовим становищем, оскільки відсутній будь-який перелік.
В новому законі, як і у назві так і диспозиції статті йдеться про заборону використання службових повноважень та відповідного становища. В старому законі, в назві статті 6 вказувалося на обмеження щодо використання службового становища, а в диспозиції статті 6 йшлося про заборону використання службових повноважень в певних цілях.
Також, в новому законі, поряд із забороною використання своїх службових повноважень та становища, забороняється використання будь-якого державного або коммунального майна чи коштів в приватних інтересах.
б) обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності
Стаття 7 старого закону та стаття 25 нового закону. В цій частині змін не відбулося. Обидва закони забороняють особам, які виконують функції держави або місцевого самоврядування займатися іншою оплачуваною діяльністю (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту), підприємницькою діяльністю, входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації), якщо інше не передбачено Конституцією [2] або законами України.
В обох законах також вказано, що це обмеження не поширюється на депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад (крім тих, які здійснюють свої повноваження у відповідній раді на постійній основі), членів Вищої ради юстиції (крім тих, які працюють у Вищій раді юстиції на постійній основі), народних засідателів і присяжних.
в) одержання подарунків
Старим законом вводилося обмеження на отримання дарунків (пожертв), в новому законі введено обмеження отримання подарунків. Обидва закони забороняють особам уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняним до них особам безпосередньо або через інших осіб одержувати дарунки (пожертви)/подарунки від юридичних або фізичних осіб, якщо особа дарувальник (а у старому законі, ще й особа, яка робить пожертву) перебуває в підпорядкування обдаровуваного.
Старим законом законом заборонялися дарунки (пожертви) за рішення, дії чи бездіяльність в інтересах дарувальника, що приймаються, вчиняються як безпосередньо такою особою (яка приймає дарунок чи пожертву), так і за її сприяння іншими посадовими особами та органами.
Новим законом забороняються подарунки у зв’язку із здійсненням такими особами (які приймають подарунок) діяльності, пов’язаної із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.
Обидва закони дозволяють особам уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняним до них особам приймати подарунки (за старим законом також і пожертви), які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність. Однак у новому законі дещо збільшені допустимі розміри вартості таких дарунків. Так, згідно старого закону, вартість одноразового дарунка не мала перевищувати 50% мінімальної заробітної плати встановленої на день прийняття дарунка (пожертви), а сукупна вартість дарунків (пожертв) отриманих з одного джерела протягом року, - однієї мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня поточного року. В новому законі передбачено допустимі розміри вартості – 1 мінімальна заробітна плата для одноразового подарунка та 2 прожиткові мінімуми встановлені для працездатної особи на 1 січня того року в якому прийнято подарунки, для подарунків одержаних від однієї особи (групи осіб) протягом року.
Згідно обидвох законів, обмеження на дарунки (пожертви)/подарунки не поширюються на випадки, коли подарунки даруються (а в старому законі також і пожертви, які здійснюються) близькими особами, а також, коли вони одержуються як загальнодоступні знижки на товари, послуги, загальнодоступні виграші, призи, премії, бонуси.
Також обидва закони дозволяють зробити подарунок державі, територіальній громаді, установі державної чи комунальної власності. В таких випадках дарунок (пожертва)/подарунок вважається державною чи комунальною власністю та передається органу, підприємству, установі, організації у порядку встановленому постановою Кабінету міністрів України від 16 листопада 2011 року №1195 «Про затвердження Порядку передачі дарунків, одержаних як подарунки державі, Автономній Республіці Крим, територіальній громаді, державним або комунальним установам чи організаціям».
В новому законі на відміну від старого вказано, що рішення, прийняте особою, зазначеною у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, на користь особи, від якої вона чи її близькі особи отримали подарунок, вважаються такими, що прийняті в умовах конфлікту інтересів, і на ці рішення розповсюджуються положення статті 67 [3] цього Закону.
Старий закон обмежувався статтею 8 Обмеження щодо одержання дарунків (пожертв), новий закон, окрім статті 23 Обмеження щодо одержання подарунків, містить також статтю 24 Запобігання одержанню неправомірної вигоди або подарунка та поводженню з ними.
Так, згідно нового закону, особи уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняні до них особи у разі надходження пропозиції щодо неправомірної вигоди або подарунка, незважаючи на приватні інтереси, зобов’язані невідкладно вжити таких заходів:
1) відмовитися від пропозиції;
2) за можливості ідентифікувати особу, яка зробила пропозицію;
3) залучити свідків, якщо це можливо, у тому числі з числа співробітників;
4) письмово повідомити про пропозицію безпосереднього керівника (за наявності) або керівника відповідного органу, підприємства, установи, організації, спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції.
Якщо особа, на яку поширюються обмеження щодо використання службового становища та щодо одержання подарунків, виявила у своєму службовому приміщенні чи отримала майно, що може бути неправомірною вигодою, або подарунок, вона зобов’язана невідкладно, але не пізніше одного робочого дня, письмово повідомити про цей факт свого безпосереднього керівника або керівника відповідного органу, підприємства, установи, організації.
Про виявлення майна, що може бути неправомірною вигодою, або подарунка складається акт, який підписується особою, яка виявила неправомірну вигоду або подарунок, та її безпосереднім керівником або керівником відповідного органу, підприємства, установи, організації.
У разі якщо майно, що може бути неправомірною вигодою, або подарунок виявляє особа, яка є керівником органу, підприємства, установи, організації, акт про виявлення майна, що може бути неправомірною вигодою, або подарунка підписує ця особа та особа, уповноважена на виконання обов’язків керівника відповідного органу, підприємства, установи, організації у разі його відсутності.
Предмети неправомірної вигоди, а також одержані чи виявлені подарунки зберігаються в органі до їх передачі спеціально уповноваженим суб’єктам у сфері протидії корупції.
У випадку наявності в особи, зазначеної у пунктах 1 [4], 2 [5] частини першої статті 3 цього Закону, сумнівів щодо можливості одержання нею подарунка, вона має право письмово звернутися для одержання консультації з цього питання до територіального органу Національного агентства, який надає відповідне роз’яснення.
г) обмеження роботи близьких осіб
В обмеженні роботи близьких осіб відбулися деякі зміни. Так, стаття стаття 9 старого закону Обмеження щодо роботи близьких осіб забороняла особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (крім тих, які за своїм характером є виборними), а також посадовим особам юридичних осіб публічного права, які є прирівняними до осіб уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування мати у безпосередньому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути безпосередньо підпорядкованими у зв'язку з виконанням повноважень близьким їм особам.
Натомість стаття 27 нового закону Обмеження спільної роботи близьких осіб встановлює таке обмеження тільки для осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (крім тих, які за своїм характером є виборними), і не зачіпає осіб прирівняних до осіб уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, так як це було у старому законі.
Обидва закони встановлюють обов’язок осіб, які претендують на зайняття посад, на які відповідним законом встановлено обмеження щодо роботи близьких осіб, повідомити керівництво органу про працюючих в ньому близьких осіб.
Згідно старого закону обмеження щодо роботи близьких осіб не поширювалися на:
1) народних засідателів і присяжних;
2) близьких осіб, які безпосередньо підпорядковані один одному у зв'язку з перебуванням кожного з них на виборній посаді;
3) осіб, які працюють у сільських населених пунктах (крім тих, що є районними центрами), а також гірських населених пунктах;
4) осіб, які працюють в галузі освіти, науки, культури, охорони здоров'я, фізичної культури та спорту, соціального захисту, крім державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування.
Згідно нового закону обмеження щодо спільної роботи близьких осіб не поширюються на тих же осіб, на яких вони не поширювалися в старому законі, за винятком осіб, які працюють в галузі освіти, науки, культури, охорони здоров'я, фізичної культури та спорту, соціального захисту, крім державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Цієї категорії осіб, на відміну від старого закону, в переліку осіб на яких не поширюються обмеження щодо спільної роботи близьких осіб, в новому законі не вказано.
В обидвох законах однакова процедура в разі виникнення обставин за яких порушуються обмеження роботи близьких осіб. У разі виникнення таких обставин відповідні особи, близькі їм особи у 15-ти денний строк вживають заходів по їх усуненню. Якщо у встановлений строк обставини не усунено добровільно, відповідні особи або близькі їм особи підлягають переведенню на іншу посаду, що виключає пряме підпорядкування. У разі неможливості такого переведення, особа, яка підлягає у підпорядкуванні, підлягає звільненню із займаної посади.
Старий закон також забороняв особам, на яких поширювалося обмеження щодо роботи близьких осіб брати участь у роботі колегіальних органів під час розгляду питань щодо призначення на посаду близьких їм осіб та у будь-який інший спосіб впливати на прийняття такого рішення.
д) обмеження для осіб, які припинили діяльність пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування
Обидва закони передбачають три види обмежень для осіб, які звільнилися чи іншим чином припинили діяльність пов’язану із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. Таким особам заборонено:
· протягом року з дня припинення відповідної діяльності укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з юридичними особами приватного права або фізичними особами - підприємцями, якщо особи, зазначені в абзаці першому цієї частини, протягом року до дня припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих юридичних осіб або фізичних осіб – підприємців (новий закон); в старому законі дане обмеження було викладено в іншій формі, але суть його була тією ж самою;
· розголошувати або використовувати в інший спосіб у своїх інтересах інформацію, яка стала їм відома у зв’язку з виконанням службових повноважень, крім випадків, встановлених законом;
· протягом року з дня припинення відповідної діяльності представляти інтереси будь-якої особи у справах (у тому числі в тих, що розглядаються в судах), в яких іншою стороною є орган, підприємство, установа, організація, в якому (яких) вони працювали на момент припинення зазначеної діяльності.
Новим законом також передбачено, що порушення обмеження щодо укладення відповідного трудового договору є підставою для припинення такого договору, а правочини укладені з порушенням відповідних обмежень можуть визнатися судом недійсним. Національне агентство з питань запобігання корупції, згідно нового закону може звертатися до суду для припинення трудового договору, визнання правочину недійсним.
АНТИКОРУПЦІЙНИЙ ІНСТРУМЕНТАРІЙ
e) конфлікт інтересів
В новому законі приділено значно більше уваги питанню урегулювання конфлікту інтересів. Так, якщо старий закон містив статтю 14 урегулювання конфлікту інтересів, то в новому законі цьому питанню відведено окремий розділ.
Старий закон давав визначення «конфлікту інтересів». В старому законі конфлікт інтересів визначався як суперечність між особистими майновими, немайновими інтересами особи чи близьких їй осіб та її службовими повноваженнями, наявність якої може вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи не вчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень. Новий закон оперує термінами «реальний конфлікт інтересів» та «потенційний конфлікт інтересів». Визначення реального конфлікту інтересів дуже схоже з визначенням конфлікту інтересів, яке давалося у старому законі, за деякими винятками. В новому законі реальний конфлікт інтересів це суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями (в старому законі: суперечність між особистими майновими, немайновими інтересами особи чи близьких їй осіб та її службовими повноваженнями), що впливає (в старому законі: наявність якої може вплинути) на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи не вчинення дій під час виконання зазначених повноважень.
Разом з цим, новий закон дає визначення приватного інтересу, це – будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв’язку з членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях.
Потенційний конфлікт інтересів згідно нового закону означає наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи не вчинення дій під час виконання зазначених повноважень.
Старий закон, як це було вказано вище, дещо поверхнево зачіпав питання урегулювання конфлікту інтересів. Згідно старого закону особи уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також прирівняні до них особи були зобов’язані вживати всіх можливих заходів до недопущення конфлікту інтересів, а також за його виникнення невідкладно повідомити про це безпосереднього керівника у письмовій формі. Відповідно до старого закону, закони, які визначають повноваження органів державної влади, місцевого самоврядування, мали передбачати порядок та шляхи врегулювання конфлікту інтересів. Рада суддів України, згідно старого закону, здійснює нагляд за додержанням законодавства, щодо конфлікту інтересів суддями, а також Головою та членами Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Головою та заступниками Державної судової адміністрації України. Аналогічні функції, згідно старого закону, виконував визначений Верховною Радою України комітет, відносно Голови Верховної Ради та народних депутатів України.
Новий закон також зобов’язує осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняних до них осіб вживати заходів до недопущення реального чи потенційного конфлікту інтересів (далі просто – конфлікт інтересів), повідомляти свого безпосереднього керівника про конфлікт інтересів, в новому законі встановлено строк такого повідомлення – не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність конфлікту інтересів. В ситуації, коли у посадової особи відсутній безпосередній керівник повідомляється Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів. Новий закон також зобов’язує відповідних осіб вживати заходів щодо врегулювання конфлікту інтересів та забороняє вчиняти дії чи приймати рішення при наявності реального конфлікту інтересів.
Стаття 29 нового закону містить перелік заходів, якими здійснюється зовнішнє врегулювання конфлікту інтересів, а саме:
· усунення особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів;
· застосування зовнішнього контролю за виконанням особою відповідного завдання, вчиненням нею певних дій чи прийняття рішень;
· обмеження доступу особи до певної інформації;
· перегляду обсягу службових повноважень особи;
· переведення особи на іншу посаду;
· звільнення особи.
Новим законом також визначено механізм застосування перерахованих вище заходів на практиці.
Також, згідно нового закону, особи, у яких наявний реальний чи потенційний конфлікт інтересів, можуть самостійно вжити заходів щодо його врегулювання шляхом позбавлення відповідного приватного інтересу з наданням підтверджуючих це документів безпосередньому керівнику або керівнику органу, до повноважень якого належить звільнення/ініціювання звільнення з посади.
Новий закон, так само як і старий вказує, що законами, які регулюють діяльність окремих категорій осіб, та засади діяльності відповідних органів, визначаються також і питання врегулювання конфлікту інтересів. До таких категорій новий закон відносить зокрема Президента України, народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, суддів Конституційного Суду України та суддів судів загальної юрисдикції, голів, заступників голів обласних та районних рад, міських, сільських, селищних голів, секретарів міських, сільських, селищних рад, депутатів місцевих рад.
Старий закон зобов’язував осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також інших посадових осіб юридичних осіб публічного права протягом десяти днів після призначення (обрання) на посаду передати в управління іншій особі належні їм підприємства та корпоративні права у порядку, встановленому законом. Забороняючи при цьому передавати в управління належні їм підприємства та корпоративні права на користь членів своєї сім’ї.
Новий закон збільшив термін у який здійснюється передача підприємств, корпоративних прав з 10 до 30 днів та визначає способи, у які може здійснитися така передача, а саме:
1) укладення договору управління майном із суб’єктом підприємницької діяльності (крім договору управління цінними паперами та іншими фінансовими інструментами);
2) укладення договору про управління цінними паперами, іншими фінансовими інструментами і грошовими коштами, призначеними для інвестування в цінні папери та інші фінансові інструменти, з торговцем цінними паперами, який має ліцензію Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку на провадження діяльності з управління цінними паперами;
3) укладення договору про створення венчурного пайового інвестиційного фонду для управління переданими корпоративними правами з компанією з управління активами, яка має ліцензію Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку на провадження діяльності з управління активами.
є) етична поведінка
Згідно статті 13 старого закону особи уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняні до них особи, посадові особи юридичних осіб публічного права зобов'язані керуватися під час виконання своїх службових повноважень вимогами, які встановлюються законом. Таким законом був Закон України «Про правила етичної поведінки», який втратив чинність на підставі Закону України «Про запобігання корупції».
Старий закон також передбачав, що додаткові вимоги до поведінки окремих категорій посадових осіб можуть визначатися спеціальними нормативно-правовими актами, які регламентують діяльність таких посадових осіб чи органів в яких вони працюють. Згідно частини 3 статті 13 старого закону держава сприяє закріпленню норм професійної етики та інших вимог щодо здійснення окремих видів діяльності в кодексах поведінки підприємців, представників відповідних професій.
Правила етичної поведінки осіб уповноважених на виконання функцій держави, місцевого самоврядування, посадових осіб юридичних осіб публічного права в новому законі регламентоване розділом VI.
В статті 37 нового закону вказано, що він є правовою основою для кодексів чи стандартів професійної етики, та що ним встановлено загальні вимоги, якими зазначені вище посадові особи зобов’язані керуватися під час виконання свої службових чи представницьких повноважень.
Загальні правила етичної поведінки для державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування розробляються Національним агентством.
Загальними вимогами етичної поведінки згідно нового закону є:
1. додержання вимог закону та етичних норм поведінки;
2. пріоритет інтересів;
3. політична нейтральність;
4. неупередженість;
5. компетентність і ефективність;
6. нерозголошення інформації;
7. утримання від виконання незаконних рішень чи доручень.
Детальніше про ці вимоги див. розділ VI Закону України «Про запобігання корупції», статті 38-44.
ж) антикорупційна експертиза
В частині, що стосується проведення антикорупційної експертизи суттєвих змін не відбулося. Обидва закони вказують, що антикорупційна експертиза проводиться з метою виявлення в чинних нормативно-правових актах, в проектах нормативно-правових актів факторів, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень та розроблення рекомендацій стосовно їх усунення.
Антикорупційну експертизу проводить Мінюст та комітет Верховної Ради до предмету відання якого належить питання боротьби з корупцією щодо проектів нормативно-правових актів внесених на розгляд Верховної Ради народними депутатами України.
Порядок і методологія проведення антикорупційної експертизи як і раніше визначається Міністерством юстиції України. На даний час антикорупційна експертиза проводиться відповідно до наказу Міністерства юстиції України від 18.03.2015 року №383/5 «Деякі питання проведення антикорупційної експертизи», яким затверджено Порядок проведення антикорупційної експертизи.
Згідно нового закону антикорупційну експертизу проектів нормативно-правових актів, що подаються на розгляд Верховної Ради та Кабінету Міністрів України, за своєю власною ініціативою може також проводити Національне агентство. До проведення Національним агентством антикорупційної експертизи залучається громадська рада при Національному агентстві.
з) прозорість та доступ до інформації
Старий закон забороняв особам уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняним до них особам, особам, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або спеціально уповноваженим на виконання таких обов'язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми, відповідно до закону відмовляти фізичним або юридичним особам в інформації, надання якої цим фізичним або юридичним особам передбачено законом та надавати несвоєчасно, недостовірну чи в неповному обсязі інформацію, яка підлягає наданню відповідно до закону. Аналогічна норма міститься і в новому законі.
Старий закон забороняв відносити до інформації з обмеженим доступом інформацію про:
- розміри, види благодійної та іншої допомоги, що надається фізичним та юридичним особам чи одержується від них особами, зазначеними в пункті 1 частини першої статті 4 [6] цього Закону (особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), або державними органами, органами місцевого самоврядування;
- розміри, види оплати праці та будь-яких інших виплат з бюджету особам, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 4 цього Закону, а також одержані цими особами за правочинами, які підлягають обов'язковій державній реєстрації, дарунки (пожертви).
Новий закон дещо розширив цей перелік, вказуючи що до інформації з обмеженим доступом не може бути також віднесено інформацію про:
- передачу в управління належних особам підприємств та корпоративних прав, що здійснюється в порядку, передбаченому цим Законом;
- конфлікт інтересів осіб, зазначених у пунктах 1 [7], 2 [8] частини першої статті 3 цього Закону (особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняні до них особи), та заходи з його врегулювання.
и) корупція у діяльності юридичних осіб
Статтею 141 старого закону було передбачено, що юридичні особи забезпечують розроблення та вжиття заходів із запобігання корупції, які є необхідними та обґрунтованими для запобігання корупції у діяльності юридичної особи та заохочення її працівників діяти відповідно до закону, нормативно-правових актів та встановлених підприємством правил та процедур щодо виявлення та запобігання корупції у діяльності юридичної особи. Згідно статті 171 старого закону до юридичної особи могли бути застосовані заходи кримінально-правового характеру у випадках визначених Кримінальним кодексом України, у разі вчинення від її імені та в її інтересах її уповноваженою особою злочину самостійно або у співучасті.
В новому законі використано значно ширший підхід до регламентування питання запобігання корупції у діяльності юридичних осіб, зокрема для цього питання відведено окремий розділ. Новий закон зобов’язує керівників юридичних осіб вживати заходів по запобіганню корупції, посадових та службових осіб юридичних осіб утримуватися від корупційних правопорушень, інформувати про такі порушення тощо.
Новий закон передбачає створення антикорупційних програм діяльності юридичних осіб, обов’язкові випадки затвердження антикорупційних програм, вимоги до антикорупційних програм. Детальніше про запобігання корупції у діяльності юридичних осіб див. розділ Х нового закону.
і) заборона на одержання пільг, послуг і майна органами державної влади та органами місцевого самоврядування
Старий закон забороняв органам державної влади, органам місцевого самоврядування одержувати від фізичних, юридичних осіб безоплатно послуги та майно крім випадків передбачених законами України чи міжнародними договорами України. Схожу норму містить і новий закон, який забороняє державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування одержувати від фізичних, юридичних осіб безоплатно грошові кошти або інше майно, нематеріальні активи, майнові переваги, пільги чи послуги крім випадків передбачених законами України чи міжнародними договорами України. При цьому законодавець наголошує, що порушення цієї заборони тягне за собою відповідальність відповідних посадових осіб державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.
ФІНАНСОВИЙ КОНТРОЛЬ
Суб’єкти декларування
В старому Законі положення щодо фінансового контролю були передбачені статтею 12. Дані положення, на відміну від самого Закону досі є чинними, і втратять чинність тільки з початком роботи системи подання та оприлюднення відповідно до Закону № 1700-VII від 14.10.2014 (Закон «Про запобігання корупції») декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
В новому Законі положення щодо фінансового контролю містяться в розділі VII, дані положення, на відміну самого Закону, чинності не набрали.
Декларації подають особи, які уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та посадові особи юридичних осіб публічного права, які не вказані в переліку осіб уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Особи, які припиняють діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, подають декларацію, за період, не охоплений раніше поданими деклараціями. Особи, які припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, зобов’язані наступного року після припинення діяльності подавати в установленому порядку декларацію за минулий рік.
Особа, яка претендує на зайняття посади пов’язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування чи зайняття посади в юридичній особі публічного права, яка не вказана в переліку осіб уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування подає декларацію за минулий рік.
Старим Законом було передбачено, що суб’єкти декларування, які не мали можливості подати до 1 квітня за місцем роботи (служби) декларацію за минулий рік через перебування у відпустці у зв'язку з вагітністю та пологами або для догляду за дитиною, через тимчасову непрацездатність, перебування за межами України, під вартою, подають декларацію за звітний рік до 31 грудня. Також, згідно старого Закону суб’єкти декларування, які не мали можливості подати до 1 квітня за місцем роботи (служби) декларацію за 2014 рік у зв’язку з мобілізацією відповідно до указів Президента України з метою підтримання бойової і мобілізаційної готовності Збройних Сил України та інших військових формувань України, подають таку декларацію за звітний рік протягом 30 робочих днів із дня закінчення суб’єктом декларування проходження військової служби, визначеного частиною другою [9] статті 24 Закону України "Про військовий обов’язок і військову службу", або з дня його переходу на військову службу за контрактом. Новим Законом даних положень не передбачено.
Форма декларації
Декларації подаються щорічно, до 01 квітня. Однак новим Законом передбачено ряд змін, стосовно подачі декларацій та їх форми, у порівнянні із старим Законом. Так, згідно старого Закону (із чинними на даний момент положеннями про фінансовий контроль), декларації подавалися/подаються за місцем роботи.
Згідно нового Закону (положення якого про фінансовий контроль ще не набрали чинності) декларації подаються шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства. Слід зазначити, що на даний час Національне агентство ще не розпочало своєї роботи.
Старий Закон передбачав подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за минулий рік. Форма декларація була визначена Додатком до Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 7 квітня 2011 року № 3206-VI.
Новий Закон передбачає подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Форма такої декларації визначається Національним агентством. Законодавцем у статті 46 нового Закону наведено вичерпний перелік інформації, яка має бути зазначена в декларації.
Вказуючи в декларації відомості про нерухоме майно, декларанти, до всього іншого повинні також вказувати дату набуття його у власність, володіння або користування, чого не було передбачено старим Законом. Згідно частини 21 статті 46 нового Закону вказується інформація про об’єкти незавершеного будівництва, об’єкти, не прийняті в експлуатацію або право власності на які не зареєстровані в установленому законом порядку – цього також не було передбачено раніше, однак в розділі ІІІ Декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру під пунктами 28 та 34 зазначалася інформація про інше нерухоме майно.
В декларації, яка подавалася згідно старого Закону зазначалася інформація тільки про такі рухомі речі як транспортні засоби. В декларації, яка подається згідно нового Закону окрім транспортних засобів вказується інформація про будь-яке цінне рухоме майно, вартість якогоперевищує 50 мінімальних заробітних плат, встановлених на 1 січня звітного року, що належить суб’єкту декларування або членам його сім’ї на праві приватної власності, у тому числі спільної власності, або перебуває в її володінні або користуванні незалежно від форми правочину, внаслідок якого набуте таке право. З-поміж всього іншого зазначається також і дата придбання такого рухомого майна, чого раніше не потрібно було робити.
Так само як і раніше декларант повинен вказати в декларації інформацію про цінні папери, у тому числі акції, облігації, чеки, сертифікати, векселі, що належать суб’єкту декларування або членам його сім’ї та інформацію про наявні грошові активи (вклади в банках, вклади в інших фінансових установах). Згідно нового Закону вказується також інформація про кошти позичені третім особам. Інформація про грошові активи та активи у дорогоцінних (банківських) металах зазначається лише тоді, коли їхня сукупна вартість перевищує 50 мінімальних заробітних плат, встановлених на 1 січня звітного року.
Згідно старого Закону в декларації зазначалися доходи отримані як в Україні так і за кордоном. Згідно нового Закону відомості про доходи включають дані про вид доходу, його джерело та розмір.
Також в заповненні декларацій немає суттєвих змін в частині, що стосуються фінансових зобов’язань. Зазначаючи відомості щодо фінансових зобов’язань даних про вид, розмір та валюту зобов’язання вказуються також і дані про особу, стосовно якої виникли зобов’язання або найменування відповідної юридичної особи з зазначенням ідентифікаційного коду юридичної особи. Дана інформація зазначається, якщо розмір зобов’язання перевищує 50 мінімальних заробітних плат, встановлених на 1 січня звітного року. У разі якщо розмір зобов’язання не перевищує 50 мінімальних заробітних плат, встановлених на 1 січня звітного року, зазначається лише загальний розмір такого фінансового зобов’язання.
У разі якщо предметом правочину щодо забезпечення виконання зобов’язання є нерухоме або рухоме майно, в декларації зазначаються вид майна, його місцезнаходження, вартість та інформація про власника майна або найменування відповідної юридичної особи із зазначенням ідентифікаційного коду юридичної особи. У разі якщо засобом забезпечення отриманого зобов’язання є порука, в декларації має бути вказано інформацію про поручителя або найменування відповідної юридичної особи із зазначенням ідентифікаційного коду юридичної особи.
На відміну від попереднього Закону, згідно чинного Закону в деклараціях також необхідно буде зазначати інформацію про інші корпоративні права, що належать суб’єкту декларування чи членам його сім’ї, юридичні особи, кінцевим бенефіціарним власником яких є суб’єкт декларуваня чи члени його сім’ї, нематеріальні активи, що належать суб’єкту декларування чи членам його сім’ї, в тому числі об’єкти інтелектуальної власності.
У декларації, яка подається згідно нового Закону також зазначається інформація про видатки та всі правочини, вчинені у звітному періоді, на підставі яких у суб’єкта декларування виникає або припиняється право власності, володіння чи користування, у тому числі спільної власності, на нерухоме або рухоме майно, нематеріальні та інші активи, а також виникають фінансові зобов’язання. Такі відомості зазначаються лише у разі, якщо розмір відповідного видатку перевищує 20 мінімальних заробітних плат, встановлених на 1 січня звітного року.
Також у декларації, яка подається згідно нового Закону зазначається інформація про посаду чи роботу, що виконується або виконувалася за сумісництвом та входження суб’єкта декларування до керівних, ревізійних чи наглядових органів громадських об’єднань, благодійних організацій, саморегулівних чи самоврядних професійних об’єднань, членство в таких об’єднаннях (організаціях) із зазначенням назви відповідних об’єднань (організацій) та їх коду Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців.
Облік та оприлюднення декларацій
На виконання положень старого Закону постановою Кабінету міністрів України від 11 січня 2012 року №16 було затверджено Порядок зберігання документів і використання відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, та відомостей щодо відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента. Даний Порядок втратить чинність із набуттям чинності положеннями нового Закону про фінансовий контроль. Із втратою чинності Порядку облік та оприлюднення декларації здійснюватиметься в порядку визначеному статтею 47 нового Закону.
Згідно старого Закону декларації зберігалися у кадрових підрозділах відповідних органів державної влади та місцевого самоврядування. Згідно нового Закону декларації включаються до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що формується та ведеться Національним агентством. Національне агентство забезпечує відкритий цілодобовий доступ до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на офіційному веб-сайті Національного агентства.
Жоден із законів не відносив інформацію, яка зазначається в декларації до інформації з обмеженим доступом, окрім окремих положень в декларації. До інформації з обмеженим доступом відносяться наступні відомості зазначені в декларації:
- реєстраційний номер облікової картки платника податків або серія та номер паспорта;
- місце проживання декларанта (в старому Законі ще й місце реєстрації декларанта);
- дата народження фізичних осіб, щодо яких зазначається інформація в декларації (старий Закон не відносив ці відомості до інформації з обмеженим доступом);
- місцезнаходження об’єктів нерухомості крім області, району, населеного пункту (в старому Законі вся інформація про місцезнаходження об’єкта була інформацією з обмеженим доступом).
Згідно частини 2 статті 12 старого Закону декларації підлягали оприлюдненню протягом 30 днів з дня подання на офіційному веб-сайті відповідного органу, якщо відсутній веб-сайт, такі відомості оприлюднюються шляхом опублікування у офіційних друкованих виданнях органів влади та органів місцевого самоврядування. Причому дана норма містила вичерпний перелік посадових осіб, декларації, яких підлягають оприлюдненню. Слід звернути увагу, що згідно із старого Закону не було обов’язковим оприлюднення декларації спеціалістів територіальних органів центральних органів виконавчої влади. Також, громадяни могли отримати доступ до будь-якої декларації шляхом подання запитів про доступ до публічної інформації.
Новий Закон пропонує зовсім інший підхід до оприлюднення декларацій. Як вже було зазначено вище всі декларації включатимуться до спеціального реєстру, який веде Національне агентство. Доступ до реєстру цілодобовий.
Контроль та перевірка декларацій
Перевірки стосовно декларацій, згідно старого Закону здійснювали/здійснюють: уповноважені підрозділи відповідних органів влади, органів місцевого самоврядування та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику.
Згідно нового Закону контроль та перевірки декларацій буде здійснювати Національне агентство.
Зміни також торкнулися і самих перевірок та їхнього порядку проведення. Так, згідно старого Закону уповноважені підрозділи здійснювали:
· перевірку фактів своєчасності подання декларацій (протягом 15 робочих днів з дня, коли така декларація мала бути подана);
· перевірку декларацій на наявність конфлікту інтересів (протягом 30 днів з дня подання декларації), полягала у порівнянні службових обов’язків декларанта із фінансовими інтересами, його та членів його сім’ї;
Для здійснення перевірки достовірності зазначених у декларації даних орган влади, орган місцевого самоврядування чи інша установа в якій працює декларант передають протягом десяти днів з дня одержання від суб’єкта декларування її копію центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику.
Згідно нового Закону контроль та перевірка декларацій здійснюватиметься Національним агентством. Національне агентство проводитиме щодо декларацій такі види контролю:
1) щодо своєчасності подання;
2) щодо правильності та повноти заповнення;
3) логічний та арифметичний контроль.
Сам порядок здійснення перерахованих видів контролю та перевірки декларацій встановлюється Національним агентством.
Контроль за своєчасністю подання декларацій здійснюється протягом п’ятнадцяти робочих днів з дня, у який така декларація повинна бути подана. Державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права зобов’язані упродовж семи робочих днів інформувати Національне агентство про припинення працюючими у них суб’єктами декларування діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.
Якщо за результатами контролю встановлено, що суб’єкт декларування не подав декларацію, Національне агентство письмово повідомляє такого суб’єкта про факт неподання декларації, і суб’єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію.
Одночасно Національне агентство письмово повідомляє про факт неподання декларації керівнику державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб’єкт декларування, та спеціально уповноваженим суб’єктам у сфері протидії корупції.
Повна перевірка декларації здійснюється протягом дев’яноста днів з дня подання декларації і полягає у з’ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення.
Обов’язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб’єктів декларування, які займають посади, пов’язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.
Обов’язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб’єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю.
У разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб’єкт декларування, та спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції.
Законодавчою новелою є стаття 51 нового Закону, яка передбачає проведення фінансового моніторингу суб’єктів декларування. Моніторинг буде проводити національне агентство з метою встановлення відповідності рівню життя суб’єктів декларування до їхніх доходів та наявного їм майну. Моніторинг буде здійснюватися вибірково, на підставі інформації отриманої від фізичних та юридичних осіб, повідомлень у засобах масової інформації та інших відкритих джерел засобів масової інформації.
Встановлення невідповідності рівня життя суб’єкта декларування задекларованим ним майну і доходам є підставою для здійснення повної перевірки його декларації. У разі встановлення невідповідності рівня життя Національним агентством надається можливість суб’єкту декларування протягом десяти робочих днів надати письмове пояснення за таким фактом.
У разі виявлення за результатами моніторингу способу життя ознак корупційного правопорушення або правопорушення, пов’язаного з корупцією, Національне агентство інформує про них спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції.
РОБОТА З ГРОМАДСЬКІСТЮ
Як свого часу зазначив, тоді ще не начальник Головного територіального управління юстиції у Львівській області Жукровський Я.І., в законодавстві відсутній комплексний підхід до розуміння поняття громадськості. Пан Ярослав зазначив, що в українському правовому полі є ряд нормативно-правових актів, які так чи інакше оперують терміном громадськість, даючи йому певне визначення (Закон України «Про культуру») або ж згадуючи в певному контексті (Закон України «Про виконавче провадження», «Про військову службу правопорядку у ЗСУ»).
Але повертаємося до законів, які є предметом розгляду даної серії публікацій. В обох неодноразово згадується громадськість в контексті роботи з нею, її інформування, залучення до антикорупційної політики тощо.
Що характерно ні старий, ні новий закони не дають визначення поняття «громадськість». Старим Законом було передбачено, що участь громадськості у заходах щодо запобігання і протидії корупції є одним із принципів запобігання і протидії корупції. Новий Закон, до слова, не містить окремої статті, яка би визначала основні принципи.
Термін громадськість в обох Законах згадується передусім як учасник в заходах щодо запобігання (запобігання і протидії) корупції. Стаття 18 старого Закону, стаття 21 нового Закону. В цих же статтях законодавець свого роду розшифровує термін громадськість, так там на має відповідного визначення, але дається певний перелік суб’єктів, які наповнюють собою зміст поняття громадськість в розумінні антикорупційного законодавства.
Старий Закон до громадськості відносив об’єднання громадян, їх членів або уповноважених представників, а також окремих громадян. Аналогічний підхід використано в новому Законі, за винятком того, що слова об’єднання громадян замінено на слова громадські об’єднання (суть в тому, що з набранням чинності Законом України «Про громадські об’єднання» втратив чинність Закон України «Про об’єднання громадян»). В даних законах термін громадськість використовується в самому, що не є широкому розумінні, фактично під дане визначення може попасти кожен, що в принципі добре, оскільки кожен бажаючий може долучитися до боротьби з корупцією.
В частині правил роботи з громадськістю по питаннях запобігання (запобігання і протидії) корупції, прав громадськості щодо цієї роботи з прийняттям нового Закону змін практично не відбулося.
Для участі у запобіганні корупції громадськість наділена певними правами. З самим переліком прав можна ознайомитися в статті 18 старого Закону та статті 21 нового Закону. До прав громадськості в частині запобігання корупції належить:
- повідомлення про корупційні правопорушенням керівництву чи іншим представникам установи де ці правопорушення вчинено (в новому Законі до таких установ ще додано Національне агентство);
- запитувати та одержувати інформацію про діяльність щодо запобігання корупції;
- проведення та замовлення громадської антикорупційної експертизи нормативно-правових актів, а також проектів нормативно-правових актів, подавати за результатами експертиз відповідні пропозиції;
- вносити суб’єктам права законодавчої ініціативи пропозиції щодо вдосконалення законодавчого врегулювання відносин, що виникають у сфері запобігання корупції;
- брати участь у парламентських слуханнях з питань запобігання корупції;
- проводити, замовляти проведення досліджень, у тому числі наукових, соціологічних, тощо, з питань запобігання корупції;
- проводити заходи щодо інформування населення з питань щодо запобігання корупції;
- здійснювати громадський контроль за виконанням антикорупційного законодавства;
- інші не заборонені законом заходи щодо запобігання корупції (в старому Законі таке положення було відсутнім, що по-суті робило перелік прав громадськості у частині участі в запобіганні та протидії корупції вичерпним).
Громадськості не може бути відмовлено у доступі до інформації стосовно суб’єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання (запобігання і протидії) корупції.
Законопроекти та проекти інших нормативно-правових актів, що передбачають надання пільг, переваг окремим суб’єктам господарювання, делегування повноважень органів влади або місцевого самоврядування розміщуються, для їх громадського обговорення на офіційних веб-сайтах відповідних органів невідкладно, але не пізніше ніж за 20 робочих днів до дня їх розгляду з метою прийняття.
Все вище перераховане має місце як і у старому, так і у новому Законі.
Окремо слід звернути увагу на питанні інформування громадськості про заходи щодо запобігання (запобігання і протидії) корупції.
Обидва закони містять ідентичну норму, про те що органи влади та місцевого самоврядування узагальнюють результати громадського обговорення по законопроектах та проектах інших нормативно-правових актів (про які йшла мова двома абзацами вище) та оприлюднюють їх на своїх веб-сайтах.
Схожим залишається порядок інформування громадськості про роботу по боротьбі з корупцією, хоча ряд змін в цьому напрямку відбувся. Згідно статті 19 старого Закону спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції (органи прокуратури, спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, Національне антикорупційне бюро України) щороку не пізніше 10 лютого оприлюднювали інформацію про вжиті заходи щодо протидії корупції та про осіб, притягнутих до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень. Спеціально уповноважений орган з питань антикорупційної політики (Міністерство юстиції України) щороку не пізніше 15 квітня готував та оприлюднював у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку [10] звіт про результати проведення заходів щодо запобігання і протидії корупції. Звіт подавався у порядку визначеному постановою Кабінету міністрів України від 20 жовтня 2011 року №1094 «Про затвердження Порядку підготовки та оприлюднення звіту про результати проведення заходів щодо запобігання і протидії корупції», яка на даний час втратила чинність.
Згідно нового Закону Національне агентство готує проект щорічної національної доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики, зрозуміло, що національна доповідь є прототипом звіту, подання якого було передбачено старим Законом. Для підготовки Національним агентством національної доповіді, щорічно, до 15 лютого спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції подають йому необхідну інформацію.
Новим та старим законами встановлено вимоги до національної доповіді та звіту відповідно. Слід звернути увагу на те, що новим Законом передбачено більше вимог до національної доповіді, ніж було встановлено старим Законом для звіту. Так, обидва закони передбачають відображення в нац. доповіді/звіті статистичних даних про результати діяльності спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції. До цього розділу старий Закон відносив кількість осіб, яким повідомлено про підозру у вчиненні злочину або щодо яких складено протоколи про вчинення адміністративних корупційних правопорушень; кількість осіб, щодо яких набрав законної сили обвинувальний вирок суду та на яких накладено адміністративне стягнення за корупційне правопорушення; відомості про розмір завданих корупційними правопорушеннями збитків, стан та обсяги їх відшкодування. Новий Закон, окрім вищезазначеного до статистичних відомостей відносить інформацію про виправдувальні вироки та закриті адміністративні провадження без накладення стягнення за корупційне правопорушення; про кількість осіб, звільнених з роботи за корупційні правопорушення; відомості про кошти, майно одержані внаслідок корупційних правопорушень, відомості про їх конфіскацію; також зазначається інформація про співпрацю з недержавними організаціями та ЗМІ, з відповідними органами інших держав та міжнародними організаціями, укладені з ними договори та угоди про співробітництво, штат спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції, обсяги їх фінансування та ін.
В національній доповіді, як і у звіті, зазначаються також: узагальнені результати антикорупційної експертизи; інформація про результати виконання органами державної влади заходів щодо протидії корупції; результати різних соціологічних досліджень з питань корупції (додатково новий Закон передбачає також зазначення виявлених корупціогенних факторів органами влади та місцевого самоврядування, стан виконання міжнародно-правових зобов’язань по запобіганню корупції, вплив здійснюваних заходів на рівень корупції на основі статистичних даних та соціологічних досліджень); звіт про стан виконання Антикорупційної стратегії.
Кабінет Міністрів України щороку не пізніше 15 квітня розглядає та схвалює проект національної доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики, який протягом десяти робочих днів з дня схвалення направляється до Верховної Ради України.
Національна доповідь щодо реалізації засад антикорупційної політики підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Верховної Ради України.
Обидва закони передбачають залучення громадськості до проведення антикорупційних експертиз. Також передбачено можливість проведення громадських антикорупційних експертиз.
Оскільки новим Законом передбачено утворення Національного агентства, то в положеннях, якими регламентовано його діяльність, згадується також і робота з громадськістю.
Громадськість та Національне агентство:
- громадські об’єднання, що мають досвід роботи у сфері запобігання корупції рекомендують чотирьох членів конкурсної комісії, яка проводить конкурс по відбору кандидатів на посади в Національному агентстві;
- громадським об’єднанням заборонено втручатися в діяльність Національного агентства з виконання покладених на нього обов’язків;
- Національне агентство інформує громадськість про здійснювані заходи щодо запобігання корупції, реалізацію заходів, спрямованих на формування у свідомості громадян негативного ставлення до корупції;
- Національне агентство залучає громадськість до формування, реалізації та моніторингу антикорупційної політики;
- при Національному агентстві утворюється Громадська рада, яка здійснює громадський контроль за його діяльністю;
Старий Закон містив у собі розділ Контроль і нагляд за виконанням законів у сфері запобігання і протидії корупції. Стаття 28 цього розділу передбачала здійснення громадського контролю за виконанням законів у сфері запобігання і протидії корупції. Новий Закон аналогічних положень не містить, однак робити з цього трагедії, мабуть, не варто. Річ у тім, що стаття 28 старого Закону передбачала, що громадський контроль за виконанням законів у сфері запобігання і протидії корупції здійснюється на підставі та в порядку, визначеному законом. Новий Закон хоч і не містить подібної статті, але передбачає можливість проведення громадських антикорупційних експертиз, участь громадськості у формуванні та роботі Національного агентства тощо.
АНТИКОРУПЦІЙНА ПОЛІТИКА
Новий Закон містить розділ Формування та реалізація антикорупційної політики (розділ ІІІ). В даний розділ входять положення щодо роботи з громадськістю та її інформування, про антикорупційну політику та антикорупційні програми. Старий Закон не мав окремого розділу присвяченого антикорупційній політиці, більше того не було навіть окремої такої статті. Однак це не означає, що раніше не було нічого подібного. Так, старий Закон містив положення про роботу з громадськістю, а також про інформування громадськості (звіт спеціально уповноваженого органу з питань антикорупційної політики є прототипом національної доповіді, яку готуватиме Національне агентство). Окрім того ч.4 ст. 5 старого Закону передбачала, що координацію реалізації затвердженої Верховною Радою України антикорупційної стратегії здійснює спеціально уповноважений орган з питань антикорупційної політики.
Поняття антикорупційної політики та антикорупційної стратегії є тотожними. Як і раніше засади антикорупційної політики визначає Верховна Рада України. Не слід путати антикорупційну стратегію з антикорупційними програмами, в новому Законі власне є окрема стаття про стратегію та окрема про програми. Старий Закон не згадував про програми по запобіганню корупції (дані питання врегульовувалися іншими, чинними на той час нормативними документами).
Чим відрізняється стратегія від програми? Антикорупційна стратегія це такий собі згусток популізму і пафосу, наповнений красивими, не всім зрозумілими словами, зміст якого зводиться до того, що зараз все дуже погано (в плані корупції), але з прийняттям цього документа все зміниться, а потім корупція взагалі пропаде. В стратегіях вказується на більш загальні (глобальні питання), такі як: запобігання корупції у органах виконавчої влади, у сфері державних закупівель, постановку проблемного питання, мету, заходи тощо.
На виконання нового Закону, прийнято Закон України «Про засади державної антикорупційної політики (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки». Цим Законом затверджено однойменну стратегію. Попередня стратегія була схвалена указом Президента України від 21 жовтня 2011 року №1011/2011, Про Національну антикорупційну стратегію на 2011-2015 роки. Цікаво те, що із затвердженням нової стратегії у 2014 році, попередня не була скасована і продовжує діяти, до кінця 2015 року.
В цій статті спробуємо проаналізувати відповідно стару та нову стратегії. Обидві стратегії з самого початку повідомляють читачеві, що корупція це явище ганебне, огидне, а також небезпечне для держави та суспільства і є головною причиною того, що держава, яка знаходиться в серці Європи за рівнем життя наближається до відсталих країн Африки (а там принаймні тепло). В новій Стратегії також наголошено на недосконалості та неефективності старої Стратегії. Ще, що було би дуже смішно, якби це все насправді не було дуже сумно, в обох стратегіях вказано, що вони знаменують собою початок реформування антикорупційного законодавства, приведення його у відповідність до європейських стандартів.
Нову стратегію умовно можна розділити на три блоки: запобігання корупції у різних сферах, покарання за корупцію, інформування по питаннях запобігання корупції.
Творці нової Стратегії, в розділі Запобігання корупції акцентують увагу на корупції у представницьких органах влади, у діяльності органах виконавчої влади, державних підприємств, у судовій системі та органах кримінальної юстиції, у сфері державних закупівель, у приватному секторі. Також у цьому розділі йде мова про необхідність створення доброчесної публічної служби. Основними причинами, які на думку авторів нової Стратегії спричиняють корупцію у вищеперерахованих сферах є недосконале законодавство, відсутність спеціальних антикорупційних органів, недостатня кількість антикорупційних повноважень у правоохоронних органів, закритість інформації, лобіювання інтересів певних осіб та груп осіб, тощо. Заходи, які слід проводити до викоренення цих проблем, це – певна річ оновлення законодавства, проведення антикорупційних експертиз, відкриття доступу до інформації, збільшення ролі громадськості у боротьбі з корупцією (про те як сильно новий Закон збільшив цю роль можна прочитати вище), створення спеціальних антикорупційних органів тощо.
У розділі Покарання за корупцію йде мова про те, що українське законодавство загалом відповідає міжнародним стандартам у частині притягнення до відповідальності за корупційні правопорушення, а також містяться пропозиції про те як і ще можна покращити законодавство в цій частині.
Також в новій Стратегії наголошується на необхідність роботи з населенням, роз’ясненням йому норм антикорупційного законодавства, проведення відповідних заходів з населенням, підвищення у нього антикорупційної культури і т.п.
В старій Стратегії іншими словами, було сказано практично те ж саме, що і у новій. Хоча, слід таки звернути увагу на те, що нова Стратегія значно більша за об’ємом, значно більше деталізована, чіткіше формулює проблематику, пропонує більш конкретні заходи і має багато переваг перед старою Стратегією З іншої сторони, а чи в стратегії була вся справа?
Якщо, як було сказано вище, є більш загальний документ глобального спрямування, то має бути і документ прийнятий на його виконання. В нашому випадку такими документами є антикорупційні програми, які покликані втілювати в життя приписи антикорупційної стратегії.
Новий Закон передбачає, що антикорупційні програми приймаються практично у всіх органах законодавчої та виконавчої влади, органах місцевого самоврядування та затверджуються Національним агентством. Окрім того Кабінетом міністрів України затверджується загальнодержавна програма, яка служить зразком для всіх інших антикорупційних програм.
Наразі постановою Кабінету міністрів України від 29 квітня 2015 р. № 265 затверджено Державну програму щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 роки. Попередником цієї програми була Державна програма щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки затверджена постановою Кабінету міністрів України від 28 листопада 2011 року №1240.
Державні програми містять значну кількість заходів, які мають бути вжиті на виконання ряду завдань, які беруть своє начало в стратегіях. За відповідними заходами закріплено відповідних виконавців, які у встановленому порядку звітують про їх виконання. Кожен окремий орган, наприклад будь-який орган виконавчої влади, скажімо Мінюст, повинен мати свою програму. До виконання положень цієї програми залучаються його територіальні органи, передусім головні територіальні управління в областях, які у встановленому порядку звітують про роботу по запобіганню корупції. Головні територіальні управління в областях дають відповідні доручення районним управлінням юстиції, які проводять заходи по запобіганню корупції у відповідності до розроблених планів заходів та звітують про зроблену роботу у сфері запобігання корупції. Приблизно так виглядає робота за державними антикорупційними програмами на практиці.
СПЕЦІАЛЬНА ПЕРЕВІРКА
а) посади, об’єкти перевірок та посади щодо яких перевірка не проводиться
Згідно старого Закону спеціальна перевірка проводилась щодо осіб уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (маються на увазі посади, які відносились до цієї категорії старим Законом, детальніше див. частину 1 або п.1 частину 1 статті 4 Закону «Про засади запобігання і протидії корупції).
Новий Закон зазначає, що спеціальна перевірка проводиться щодо осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, а також посад з підвищеним корупційним ризиком. До таких посад згідно Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 р. № 171 відносяться: посади передбачені частиною 1 статті 9 Закону України «Про державну службу» (Прем'єр-міністр України, члени Кабінету Міністрів України, Голови та члени Конституційного Суду України, Голови та судді Верховного Суду України, Голови та судді вищого спеціалізованого суду України, Генеральний прокурор України та його заступники; посади першої-третьої категорії посад державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування; посади суддів, прокурорів, слідчих; посади, що підлягають заміщенню вищим офіцерським складом військовослужбовців; посади керівників, заступників керівників державних органів, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, їх апаратів та самостійних структурних підрозділів; посади керівників, заступників керівників органів влади Автономної Республіки Крим, державних органів, юрисдикція яких поширюється на територію однієї або кількох областей, мм. Києва або Севастополя; посади керівників державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, юрисдикція яких поширюється на територію одного або кількох районів, міст республіканського в Автономній Республіці Крим або обласного значення, районів у місті, міст районного значення.
Обидва закони вказують, що спеціальна перевірка не проводиться щодо осіб: кандидатів на пост Президента України, кандидатів у народні депутати України, кандидатів у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та на посади сільських, селищних, міських голів, громадян, які призиваються на військову службу за призовом осіб офіцерського складу та на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період, або залучаються до виконання обов’язків за посадами, передбаченими штатами воєнного часу, щодо кандидата на посаду, який перебуває на посаді в державному органі, органі місцевого самоврядування (в новому Законі ще і в органі влади АРК) та призначається в порядку переведення (в новому Законі також і в порядку просування) на посаду в межах того ж або в іншому державному органі, органі місцевого самоврядування.
Новий Закон, на відміну від старого, також передбачає, що спеціальна перевірка не проводиться щодо претендентів, які перебувають на посадах в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, що припиняються, та призначаються в порядку переведення на роботу до інших органів, до яких переходять повноваження та функції органів, що припиняються; осіб при розгляді питання про включення їх до списку народних засідателів або присяжних.
б) порядок проведення перевірок
Згідно старого Закону Порядок проведення спеціальної перевірки затверджується Президентом України. Указом Президента України від 25 січня 2012 року № 33/2012 затверджено «Порядок проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування», причому даний Порядок, досі залишається чинним. Згідно нового Закону Порядок [11] проведення спеціальної перевірки та форма згоди [12] на проведення спеціальної перевірки затверджуються Кабінетом Міністрів України. Постановою Кабінету міністрів України від 25 березня 2015 р. № 171 затверджено «Порядок проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком».
Організація проведення спеціальної перевірки як і раніше покладається на керівника відповідного органу на посаду в якому претендує особа. Новим Законом додатково також передбачено, що керівник для проведення спеціальної перевірки може визначити відповідальний структурний підрозділ.
Спеціальна перевірка проводиться за письмовою згодою особи, яка претендує на зайняття посади, у строк, що не перевищує двадцяти п’яти календарних днів (у старому Законі – 15) з дня надання згоди на проведення спеціальної перевірки. У разі ненадання особою такої згоди питання щодо призначення її на посаду не розглядається.
Перелік документів, які особа додає до заяви про згоду на проведення щодо неї спеціальної перевірки змін не зазнав. До заяви додаються:
- автобіографія;
- копія паспорта громадянина України (в старому Законі – копія документа, що посвідчує особу);
- копії документів про освіту, вчені звання та наукові ступені;
- медична довідка про стан здоров’я за формою, затвердженою Міністерством охорони здоров’я України щодо перебування особи на обліку в психоневрологічних або наркологічних закладах охорони здоров’я;
- копію військового квитка або посвідчення особи військовослужбовця (для військовослужбовців або військовозобов’язаних);
- довідка про допуск до державної таємниці (у разі його наявності);
- заяву, передбачену частиною першою [13] статті 6 Закону України “Про очищення влади” (старим Законом подання такої заяви не було передбачено).
Згідно старого Закону, особа, яка надавала згоду на проведення щодо неї спеціальної перевірки подавала також декларацію про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, згідно нового Закону подається декларація особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Після одержання письмової згоди, орган на посаду в якому претендує особа, не пізніше наступного дня надсилає запит про перевірку державним органам, до компетенції яких належить перевірка відомостей щодо особи.
Запит підписує керівник органу, на посаду в якому претендує особа, а в разі його відсутності - особа, яка виконує обов’язки керівника, або один з його заступників відповідно до розподілу функціональних обов’язків.
в) відомості про особу, які підлягають перевірці
Спеціальній перевірці підлягають відомості про особу, яка претендує на зайняття посади. Варто зазначити, що сам предмет проведення спеціальної перевірки суттєво не змінився. Так, як і раніше, під час проведення спеціальної перевірки з’ясовується чи притягувалася особа до кримінальної відповідальності, а також наявність судимості, її зняття, її погашення; чи піддана або чи піддавалася особа адміністративним стягненням за корупційні правопорушення; достовірність відомостей зазначених у декларації; наявність у особи корпоративних прав; стан здоров’я, освіти, наявність наукового ступеня, вченого звання (а в старому Законі ще й підвищення кваліфікації); поширення на особу заборони займати певну посаду відповідно до Закону України «Про очищення влади».
Згідно нового Закону окрім вищезгаданого перевірці також підлягають спеціальні відомості про відношення особи до військового обов’язку та про наявність в особи допуску до державної таємниці, якщо такий допуск потрібен згідно з кваліфікаційними вимогами до певної посади.
Кандидат на посаду, стосовно якого перевірка вже проводилась, при призначенні на посаду в порядку переведення до іншого державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, повідомляє про це відповідний орган, який у встановленому порядку запитує необхідну інформацію.
в)суб’єкти проведення
Старий Закон не давав переліку суб’єктів, які проводять спеціальну перевірку, однак такий перелік містився у вже згаданому вище Порядку затвердженому Указом Президента України від 25 січня 2012 року № 33/2012.
Згідно нового Закону спеціальну перевірку проводять:
Міністерство внутрішніх справ України і Державна судова адміністрація України (в старому Законі тільки МВС – мається на увазі в Порядку, який був затверджений Указом Президента від 25 січня 2012 року № 33/2012 на виконання старого Закону, тут і дальше, для зручності буде вживатися формулювання «в старому Законі) – щодо відомостей про притягнення особи до кримінальної відповідальності, наявність судимості, її зняття, погашення;
- Міністерство юстиції України та Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку (в старому Законі тільки Мін’юст) - щодо наявності в особи корпоративних прав;
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я, відповідний орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, структурний підрозділ обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації (в старому Законі Міністерство охорони здоров’я України) - щодо відомостей про стан здоров’я кандидата (в частині перебування особи на обліку в психоневрологічних або наркологічних закладах охорони здоров’я);
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, відповідний орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, структурний підрозділ обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації, центральний орган виконавчої влади, якому підпорядкований навчальний заклад, керівник навчального закладу (в старому Законі Міністерство освіти і науки України, також в старому Законі не вказувалося про навчальний заклад) - щодо освіти, наявності у кандидата наукового ступеня, вченого звання;
Національне агентство - щодо наявності у Єдиному державному реєстрі осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, відомостей про кандидата, а також щодо достовірності відомостей, зазначених особою у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік (в старому Законі Державна фіскальна служба України – щододостовірності відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за минулий рік);
До проведення спеціальної перевірки можуть бути залучені інші центральні органи виконавчої влади або спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції з метою перевірки відомостей про особу.
Згідно нового Закону, на відміну від старого, спеціальну перевірку також проводять: Служба безпеки України – щодо наявності в особи допуску до державної таємниці, а також щодо відношення особи до військового обов’язку (в частині персонально-якісного обліку військовозобов’язаних Служби безпеки України) та Міністерство оборони України – щодо відношення особи до військового обов’язку (за винятком випадків персонально-якісного обліку).
г)результати проведення спеціальної перевірки
В цій частині істотних змін не відбулося. Обидва Закони передбачають взаємодію між органами, які надсилають запит та органами, які проводять спеціальну перевірку.
Орган, який провів перевірку надсилає її результати органу, який надіслав запит протягом семи днів з дня надходження запиту. У разі виявлення за результатами спеціальної перевірки неточностей чи розбіжностей в автобіографії, декларації, кандидату дається строк у п’ять робочих днів для виправлення неточностей та/або надання пояснень.
У разі встановлення відомостей, які не відповідають встановленим законодавством вимогам, кандидату відмовляють у призначенні на посаду. Крім того, у разі встановлення за результатами перевірки та розгляду пояснень претендента на посаду, факту подання підроблених документів або неправдивих відомостей, орган, який здійснює призначення (прийняття) на посаду протягом трьох робочих днів повідомляє правоохоронні органи про це.
За результатами спеціальної перевірки готується довідка, форма якої затверджується Кабінетом міністрів України. Особа щодо якої проводиться спеціальна перевірка має право ознайомитися із довідкою про результати спеціальної перевірки, а також давати письмові зауваження у разі незгоди з результатами перевірки.
Посилання:
[1] http://kremenchuk.adm-pl.gov.ua/page/porivnyalniy-pravoviy-analiz-zakonu-ukrayini-pro-zasadi-zapobigannya-i-protidiyi-korupciyi-ta-z
[2] http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80
[3] http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1700-18/print1364222547043265#n712
[4] http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1700-18/print1364222547043265#n26
[5] http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1700-18/print1364222547043265#n37
[6] http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3206-17/print1384842023348368#n31
[7] http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1700-18/print1436941377280140#n26
[8] http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1700-18/print1436941377280140#n37
[9] http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2232-12/paran437#n437
[10] http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1094-2011-%D0%BF
[11] http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/171-2015-%D0%BF/paran11#n11
[12] http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/171-2015-%D0%BF/paran103#n103
[13] http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1682-18/paran114#n114